胡忆东:武汉规划的传统与未来

胡忆东，1992年7月毕业于北京大学城市与环境科学系经济地理与城乡区域规划专业，2005年受国家外国专家局资助，赴美国芝加哥伊利诺伊大学访问学习一年，2009年6月获华中科技大学建筑与城市规划学院城市规划专业硕士学位。现任武汉市规划编研和展示中心主任。正高职称，高级规划师、注册规划师。长期以来，从事城市总体规划、土地利用规划、区域开发建设规划研究和详细规划设计等工作。近5年来，先后主持和参与多项规划和研究，共获得包括国家级大奖在内的各种科技成果和优秀规划设计奖励20多项，其中部省以上奖励10余项，如《武汉市规划管理一张图体系和关键技术研究》获2013年度全国优秀城乡规划设计城市规划类一等奖，《武汉市城乡规划多维全景云展示系统》获2013年度全国优秀城乡规划设计三等奖等。先后入选武汉市第六批学术和技术带头人（“213”人才工程）、第二批“武汉市科技新秀”、武汉市第二届优秀留学回国人员称号、首届武汉青年科技奖、第八届“武汉优秀青年”、“武汉市有突出贡献中青年专家”和“黄鹤英才”专家，被推荐为建设部城市总体规划审查专家、湖北省城乡规划专家库专家。

首先我代表武汉市规划展示馆、武汉市规划编研展示中心欢迎武汉地方志办公室和方志系统的各位领导、专家到规划展示馆参观指导。地方志办公室作为武汉城市历史文化传承的重要机构之一，有多位这个领域的专家，到规划馆参观，也是来指导和传经送宝。

其次感谢方志办向规划展示馆赠送方志资料。我们会把这批志书存放在展示馆的“城市书吧”里，供市民阅读参考。“城市书吧”是规划展示馆有特色的文化阵地。知识文化是靠书籍来传承的，武汉的城市精神也需要通过书籍来传承，今天赠送给我们的志书是书中的瑰宝和经典，展示馆的策划编研人员都要学习志书，吸取它的宝贵营养，最大程度地发挥其作用。

第三就是介绍一下武汉的城市规划相关的发展脉络、大家比较关心的城市规划方面的情况等等。今天讲座的题目“武汉规划的传统与未来”所包含的意思，是指城市规划要有历史观，要从历史中汲取营养。这是对城市规划工作者的要求，也是我对自己的个人要求，当然还需要进一步学习梳理，思考和提升。讲座主要分三个部分：一是对武汉规划历史的简要梳理和思考；二是武汉城市的战略性规划，包括对于时代历史背景的研究，以及目前正在进行的规划；三是关于规划的管理和实施工作。

一、武汉城市规划的历史

我想从武汉作为国家中心城市的概念出发。国家中心城市的概念是前几年住建部开展全国城镇体系规划的过程中形成的。2012年起，武汉也加入争取国家中心城市的行列。规划展示馆的城市目标墙上“建设国家中心城市，复兴大武汉”在前，然后才是“建设现代化生态化国际化大武汉”。去年陈一新书记进一步提出“建设全球亮点城市”，我认为这个目标既是对武汉未来的定位，也是一种历史性的定位，它反映了武汉的主政者和社会民众的共同期待和心声。

研究城市规划的历史要和国家中心城市相关，因为城市目标是城市规划在思考和谋划武汉发展时重要的参照系。武汉城市的规划实际上是城市目标本身的演进和变化，同时也是城市规划对这一目标相对超前的预见。

今年市委、市政府印发的关于建设国家中心城市的方案，应该是研究了数年后拿出的方案。最新一轮的城市规划提出把武汉定位为中部的中心城市，而没有把国家中心城市作为目标。一是因为当时还没有将建设国家中心城市提到市委、市政府的议程上，也就没有对它进行深入研究；二是因为作为2020年的规划，我们认为武汉可能还达不到“国家中心城市”的高度。当然，任何事情都要辩证地看待。《武汉市城市总体规划（2025年）》于2006年开始编制，2010年得到国务院批复后，我在《长江日报》上发表了一篇关于武汉城市定位的文章，其核心意思就是中部的中心城市就是国家的中心城市之一。如果能成为中国中部的中心城市，就代表了中部，在国家层面就属于第一阵营，但可能距国家的核心城市、或者最高级最顶级城市还有一定距离。文章还提到，这样的定位只是武汉的阶段性定位，并不是武汉最终的目标。武汉最终的目标是要在世界城市体系中间占有一席之地，而不仅仅是在中国范围内。

国务院批复武汉作为中部的中心城市，震动很大，主要就是因为将武汉由中部的“重要城市”变为中部的“中心城市”。虽两字之差，却发生了质的变化。周边有一些城市很不服气，到住建部、国务院办公厅反映，也要成为中部中心城市，不要“重要”两个字。国务院和住建部均不同意，认为这些城市和武汉不一样，不能相提并论。

由此，我进一步想到，武汉的城市地位要放在特定的历史背景、放在武汉在国家甚至更大区域所发挥的作用来看。在一个较大的参照系内，能很清楚地看出，武汉的城市地位不是主观想出来的。规划展示馆展示的上行线开头选择了毛泽东的《菩萨蛮·黄鹤楼》，就是因为这首词有种内在向上的力量，能够代表武汉精神，以虚延实。后面序厅的下行线里，引用孙中山先生《建国方略》的论述。孙中山对武汉的定位很高，把武汉作为国家交通体系中间重要的部分，称之为大洋顶水点，与之对应的是浦东，现在的洋山大港。这就反映了一个客观的定位。中国在封闭的时期，武汉是内陆的中心城市，改革开放以后，就相当于国家经济前沿的二线，或者说是内陆拱卫的角色。在如今“一带一路”为代表的经济地理战略中，武汉和成渝地区共同处于“一带一路”和长江经济带两大国家战略的连接点上，实际上就是处于中国纵深发展和对外开放的连接点上。

城市定位和城市所在的区域和所处的时代环境，有必然的内在关系。看待这个历史过程，也可以说是回顾城市发展的历史进程。从鸦片战争和汉口开埠后的150年，叫百年发展历史。这个过程，我认为就是一个现代化、工业化、城镇化和全球化不断形成、不断加深的一个漫长过程。对上述“四化”加以概括，我将其称之为整体的现代化。这“四化”可能是人类社会发生变迁的四个重要的维度，它们基本贯穿了人类发展的全过程，只是进展的程度不一。

关于现代化到底能追溯到多远的问题，贺卫方在其《历史深处的忧思》中讲到日本的学者内藤湖南认为，全世界最早现代化的国家是宋朝时的中国。英国学者研究认为最早现代化的国家是英国，大约起始于11世纪初，中国的宋朝建立于960年，宋朝的政治制度已具有现代化的基因，比如说法律制度。制度的现代化可能很早就有萌芽，工业现代化的实现可以相对较晚。武汉的现代化从近代工业的萌芽开始，城镇化带来城市发展。全球化实际上是一个漫长复杂的过程，是从内在力量逐渐变为支配区域发展、城市发展的外在力量。城市发展到今天，全球化的力量已开始成为影响城市命运，甚至决定城市命运的力量。对于武汉而言，全球化是与武汉的对外开放的进程直接相关的。

武汉城市规划与武汉历史发展过程关联对应。武汉的城市建设历史在某种意义上和康德拉基耶夫的长波周期理论类似，大致以六七十年为一个周期即：1840年到1911年辛亥革命，辛亥革命到1978年改革开放，改革开放到2049年，约三个周期。在不同的周期中，无论是刚才讲到的“四化”，还是经济、社会、城市建设、城市管理或城市规划，都可以看到比较鲜明的阶段性进程。

当然，上述想法并不成熟，还有待研究和商榷。这些周期并不是简单循环的封闭周期，可能和经济的周期稍有区别。我认为这几个70年周期是一个不断递进深入、不断展开更大规模宏大进程的周期。从中可以看到，在这个历史坐标系上面，每个周期都有标志性的事件：第一个周期的经济发展高点清末洋务运动，由于其不均衡不全面，没有实现政治的现代化，所以此周期最后走向下降点。第二个周期包括20世纪30年代国民政府统治的黄金十年，以及中华人民共和国成立之后的黄金十年，武汉的城市建设均取得较大的飞跃和进展。但是这个周期受到战争的影响，最后以“文化大革命”十年为代表，进入相对低谷阶段。现在最新的周期瞄向2049年，可能和之前的周期有很大的差别，究竟有怎样的具体表现，也要进行思考和反应。

城市规划与时代背景息息相关。从近代来看，张之洞、孙中山曾对武汉的发展有一定的规划构想。1929年，《武汉特别市设计方针》规划出台，1933年，编制出台分区计划图，武汉城市规划正式起步。武汉的城市治理和管理借鉴吸收许多西方的做法，规划开展相对比较密集，有较大进步，为此后数十年、数百年的建设埋下了种子。新中国成立至今，武汉总体规划经历多轮演变，其规划体系、国家法规和过去不可同日而语，参加城市总体战略性规划编制的专家、学者均要认识和了解武汉规划的历史脉络。

城市规划作用发挥的过程非常复杂，对上一轮城市总体规划进行评估，可以总结出一些经验和问题。关于2020年的城市人口数量预测，2006年时武汉人口已有800万，在国家严格限制大城市人口规模发展的基础上，按照各种数理模型预测，我判断武汉市要按照1000万的规模考虑，现在的结果证实这个判断非常正确。在有些方面，对规划的认识也有些不足。如关于机动车数量的预测就偏于保守，预测2020年武汉市的机动车数量为190万到230万辆，实际上2017年就达到290万辆，预计今年会突破300万辆。对于城市的未来，在很多具体的问题上并不容易预测。

另外，规划的实施并不是单一方向。预测2020年230万辆机动车的前提是建立在对于机动车进行合理调控的基础上的。就这个前提来说，我们的预测也不能完全算作错误。规划中，对于交通体系如何构建，交通政策如何设计，均要提高到市委、市政府和全民认识的高度。上海同济大学副校长杨东垣教授曾说过，要谨防小汽车依赖症，也就是路径依赖。如果一个城市或者个人对某个东西形成了依赖，再来改变就非常艰难。这是从具体层面向内部探测的工具，要通过它看到未来城市发展的基础框架。

关于武汉的城市布局是否正确，有何问题，有没有偏差等问题，上轮总体规划基于对武汉的判断，提出“1+6”空间格局，认为武汉的规划要把保护和发展有机地结合起来，提出“大生态+大发展”框架。“大发展”即“主城+六个新城”城市空间布局，“大生态”即“两轴两环、六楔多廊”生态框架。关于一座城市到底有没有理想的规划布局？有没有理想城市？有没有理想模型？是有争议的。归根结底，首先是有理想比没有好。第二，理想能不能实现，要怎么实现，要克服哪些困难，要有哪些边际条件，有哪些内在动力？有一些理想在此地可以实现，在另一处可能不能实现。此中涉及的因素非常复杂，我们要对此进行评估和加深认识。

在政府出台的对于“武汉市城市总体规划、武汉市土地利用总体规划、武汉市综合交通规划”指导意见中，开篇即是对城市发展阶段的讨论。因为意见仅供全市各部门参考，并不等于规划本身，下一步如何开展工作，工作的起点就是认识。在编制新一轮总体规划时，要紧密结合与建设国家中心城市目标有关的重要规划《2049远景发展战略》。

关于《2049远景发展战略》，武汉市在北京召开了院士专家座谈会，我也参加了会议。会上，阮成发书记认为，按国家有关规定，武汉市有城市总体规划，这次会议并不是要制定一个新的规划，拟定2049年的远景设想，主要是要厘清认识。这一点我觉得非常中肯，《2049远景发展战略》中设想是否正确或者好坏，并不重要，对武汉城市未来发展的目标的阐述，实际上是对2012—2049年规划的细化。它将这一时期分为三步，一是2012—2020年的国家中心城市的成长阶段，结构特征是第二、三产业并举，发展动力是工业与服务业双驱动，表现为工业加速，服务业强化；二是2020—2030年的国家中心城市的成熟阶段，第三产业超过第二产业，生产性服务业快速发展，制造业区域转移；三是2030—2049年的世界城市培育阶段，以生产性服务业与区域消费服务业为主的第三产业为主导，核心服务职能提升。此战略比上轮城市总体规划对于实现国家城市的目标更为乐观。

二、新一轮城市总体规划的趋势分析和主要应对

新一轮城市总体规划的编制涉及的一个主题词就是“转型”，现在至2035年的近20年时间里，武汉将处于重要的城市转型期，其转型的复杂性、渐进性、艰巨性将深度影响本轮城市总体规划。

武汉现在人均GDP为1.5万美元，第二产业结构占比50%。这是典型的从工业化中期向后期转变的标志。根据发展经济学的理论，这个转变阶段也是城市转型的重要时期，旧工业厂区的改造就在这个阶段，城镇化率上涨缓慢也是一大特点。编制上轮规划时，全市常住人口城镇化已超过70%，最近10年，城镇化率已超过80%。户籍人口城镇化率相对提高的更多，真实的城镇化率已慢慢接近较稳定的状态，这其中包含了200万农村人口向城镇人口的转化。关于人均居住面积（或称人均住房面积），编制“九五规划”“十五规划”时将其作为重要的指标，如今已不再提起。“十三五规划”评估只有每年建多少套保障性住房指标，没有人均住房指标，主要就是因为这个指标已经过时，现在关注更多的是如何公平住房，如何进行房地产市场合理调控，2016年人均住房面积已经达到37平方米，远远超过人均8平方米的标准。

在对武汉大的发展阶段研判的基础上，提出4个转型。

一是经济转型。包括武汉在内的中国众多城市，特别是较发达的城市，均已进入经济转型阶段，其中一个明显的特征是经济增长速度从高速区间变为中高速区间，有些城市甚至进入了中速区间。武汉今年上半年预计的GDP增长速度是8.2%。城市的发展不能仅关注GDP的数字，同样的GDP数量，质量不同，就意味着所包含的内涵和要开展的工作不同，体现在城市建设中的侧重点就不一样。这涉及经济的转型方式，包括动能转换、模式转型、速度转型等。经济转型对局部区域带来的变化较为直观，如老工业基地的搬迁、青山地区的发展等。

二是技术转型。科技对城市发展的影响甚为深远，但我们目前对其认识还很有限。对城市发展影响比较大的科技，包括信息化技术、人工智能技术、能源技术、生物医药技术等。其中生物医药技术会直接影响人的寿命，寿命的变化对规划的影响很大。改革开放40年，中国的人均寿命提高很多，如再加上家庭结构变化，养老的方式会产生很大变化。关于智慧交通，1995年编制城市总体规划时，我负责中央商务区规划，担心人们将来在工作时不需要面对面，在家中就可以工作；担心互联网会对商务区的布局产生现实影响，认为不会那么快就产生影响。事实证明，互联网对商业的影响远超过对办公的影响。

三是社会转型。党的十九大报告指出中国社会主要矛盾已经变化，是一种高度浓缩的论断，说明城市发展要从“物本”走向“人本”，强调更公平、更包容。城市规划伴随着城市问题的产生而产生，从雅典宪章到马丘比丘宪章，再到新城市议程，更注重参与式、包容式的规划，其中以人为本的理念体现得越来越明显。城市规划本身也是一个认识上升的过程，它强调需求的多样性，强调保障和普惠，强调中高端需求，强调面向未来。

最后是空间转型。实际上就是规划的工作，对于不同的空间尺度，规划的侧重点不同。最近几年，武汉带动区域联动的发展态势明显，主要有汉川—东西湖、孝感—武汉临空、鄂州—武汉光谷、嘉鱼—江夏汉南等方向。宏观上，武汉要成为区域的中心；微观上，要应对社会转型，应对产业转型，比如旧城更新带来的种种挑战、更加重视社区等，都属于空间转型的范畴。当然，空间转型最直接的体现是在城市规划上。打开地图，市民最为关注城市用地规模，表面上看武汉尚有较大空间，但按照科学预测，武汉将要从高增量变为适度的紧增量。上海、北京的规划总体均遵循零增量，也称为盘活存量、做优流量、严控增量。武汉尚未做到零增量。规划的空间转型或者空间发展，和历史大脉络是相对应的。

空间转变一方面是区域化的转变，就是要在更大的区域范围内考虑武汉市域与区域空间格局的关系，要划定一个新的范围作为规划的重点区。目前，武汉的规划建设主战场是4000平方公里，包含的建设用地和人口相当于全市城市人口的95%。但今后的规划重点不仅是4000平方公里，而要把周围的城市，包括鄂州、孝感、仙桃放进来。据此划定新的规划重点范围，称为武汉大都市区。简单说来，就是武汉的中心向外60～80公里的圈。这将对未来影响很大，通信、交通、生态保护、基础公共设施等，可能需要在此范围内统一规划和衔接。

第二方面是全域化的转变。全域化包括城乡一体。武汉的城乡一体刚刚开始，远城区发展在湖北省内比较领先，但相对长三角、珠三角区域，发育程度较低。城乡建设标准不同，要按照城市不同地区的产业结构、生态特征、城乡功能、管控要求等特征，突出分区统筹发展，将武汉全域划分为约2100平方公里的集中建设区和约6460平方公里的非集中建设区，实现规划管控全域覆盖。

第三方面是策略转型。一是对自然的态度，要实现从被动到主动的转变。去年武汉提出“大湖+”概念。“大湖+”并不是要以占湖占水为主，而是让城市和湖泊更好地融合，实现“水城共生”。二是对交通的态度，从对小汽车友好到对行人友好。将来推崇的绿色出行楷模范式将是：地铁城市、慢行城市和可持续交通策略，构建由高铁、城铁、市域地铁或轨道快线、市区轨道组合的四网合一的多层次轨道网络，构建分类分级的慢行网络，确保慢行交通系统连续和路权独立。三是空间尺度从大尺度空间转向中微观空间。将老城区改造为兼具社会包容与功能多样性、城市综合功能、多元价值的核心地区。在城市内部更注重老城区的改造，更注重社区的规划建设，更注重城市更新，更注重城市边缘碎片化的低端整合。四是用地重点从增量规划到重视存量规划。城市发展已由原来的高增量变为紧增长，未来更多的是由新建到改建，做好存量文章。通过产业升级，促进经济功能完善；通过民生升级，促进服务保障提升；通过品质升级，促进人居品质提升。

三、武汉城市规划管理和实施创新与探索

城市规划最终需要机制、相关技术手段的支撑和保障。在这方面，武汉已有一些宝贵经验，也有很多方面需要进一步探索加强。

首先是规划编制。规划编制要围绕总体构想、关键领域展开，目前的重点工作包括建设迈向全球引领的全球城市、建设更具竞争力的国家中心城市、建设更高效便捷的枢纽城市、建设更以人为本的宜居城市等。围绕这些，我们开展了相关工作，如产业提升，对武汉市产业空间布局进行专题研究；如功能提升，对重点功能区做实施型规划；如打造亮点区块，做“长江新城、长江主轴、东湖绿心”的“城轴心”规划。如武汉市综合交通体系规划，明确城市交通发展方向，综合配置交通资源，支撑城市空间扩展，布局重大交通基础设施，促进城市交通与土地利用协调发展，在当前全国普遍面临大城市病的情况下科学合理地编制城市综合交通体系规划，并与城市总体规划、土地利用规划相互协调。

历史名城保护规划的编制是建设更以人为本的宜居城市中的一项重要内容，因为缺少经费，又很麻烦，是规划中的“弱势群体”。但武汉市规划局、房管局、文化局在市人民政府的组织下，多年来一直坚持并做了很多工作。历史文化的保护从大到小包含多个层级，大的叫风貌区，像武昌旧城，武昌区一直比较重视古城的保护；风貌区下面一个层次是历史街区、名镇名村，武汉上一个总体规划提出12个街区，后增至16个，这一层级的规划现已基本编制完成，在未来的管理中至少知道底线在哪；再往下一层是文物古迹及其他遗存，现正在开展新中国成立后第一次优秀建筑调查，下一步就是制定名录，进行保护性的规划。这可能是全国首创。有了这个规划基础，后面就有机会实施，才能更好地发挥历史文物的作用，为它们注入新功能。

武汉规划管理具有以下特点：一是政策性，就是按照“1+6+1”的城乡规划编制体系，组织开展各类型各层次城乡规划。还要按照“两段五层次，主干+专项”的两规合一规划编制体系，实现城市规划与土地规划的有效协同。二是公众性，规划展示馆作为规划宣传展示的窗口与平台，平时会举办一些沙龙活动。规划局一直在举办国土规划学术讲座，去年办了四期城市大讲堂。也会和其他单位合作举办一些活动，与市民加强交流，用开放的方式编制规划。三是法制化，也称为“一张图”，分为公务版、公众版和微信版，既便利政府部门又方便民众，能够实现共建共用共享。本次工程领域行政审批制度改革要采用统一的审批依据，各个部门统一的审批依据，就是以规划部门的空间规划一张图为基础。这是一项很艰巨的任务，因为一张图需要各个部门之间的协同，并且是直接用在审批中间，对其科学性的挑战就更大。

我认为像武汉这种特大城市的规划，需要有很强的历史观。我们也一直努力从武汉的城市规划历史脉络中开展历史研究。在欧美历史界，多年来城市史和都市史研究一直是热点。武汉城市史研究还需要做更多的工作，这需要多个领域、更多部门、更多的专家学者参与进来，推动开展，这是很有必要的。