新武汉城市规划60年发展、演变回眸

武汉是一座有着深厚规划传统的城市，规划与城市的发展有着难以分割的密切关系。武汉有史可考的城市规划应起源于汉口各国租界的局部性规划，而作为城市发展、建设的蓝图，作为调控城市发展重要手段的总体性规划，则出现于近代晚期的国民政府时期，但只有到新中国成立后，武汉才真正意义上持续稳定地融三镇于一体，也才真正进入了将三镇系统地加以全面规划和整体建设的时期。武汉解放60年来，城市规划的发展与演变在武汉三镇建设与发展历史上留下了深深的烙印。历史是连续的，无法人为地割裂，但是为了叙述的方便，我们可以大致地将这60年划分为前后两个时期：

计划经济的社会主义建设时期

（ 1949 —1978年）

1949年5月16日武汉解放，历史掀开了新的一页，这座素有华中重镇美誉的城市进入百废待兴的新时期。5月24日，武汉市人民政府发布政字一号布告，宣布“划前汉口市、武昌市及汉阳城区所辖地区成立武汉市人民政府。”10月5日，中共武汉市委召开首次党代会，作出《武汉以变消费性城市为工业城市作为基本方针》的决议，表明了新生人民政权对武汉城市发展新方针的确立。

从1953年起，武汉进人了新中国第一个五年计划时期。为适应国民经济大规模建设给城市建设带来的迅猛发展和城市规模的不断扩大，武汉市编制了《武汉市城市规划草图》，1953年底上报中南行政委员会审查。不久，国家决定在武汉实施以“156项工程”为主的一批重点工程项目。为了配合这些项目建设，武汉市规划部门又对其进行了合理调整和充实完善，编制了《武汉市城市总体规划》，于1954年底上报国家计委备案。至1956年，武汉市在总结总体规划实施情况的基础上，根据国家下达各地方编制国民经济发展12年计划的要求，又编制了1956—1967年的《武汉市城市建设十二年规划方案》。1958年，“二五”计划开始，在“大跃进”形势下，武汉市工业建设计划项目曾号称“200项”，对原定的十二年规划作了很大的突破．但在随后实际情况的制约下，“二五”计划重大调整，工业建设项目大幅度压缩。1959年，武汉市总结经验，从实际情况出发，重新编制了《武汉市城市建设规划（修正草案）》，经中共武汉市委批准执行。其后10余年，受各种条件制约，武汉再也没有进行大的规划编制。“文化大革命”开始后，经常性的总体规划研究工作基本停止。“文化大革命”后期，因1976—1985国民经济和社会发展十年计划编制工作的提出，城市总体规划工作也开始相应恢复，开展了1973—1985城市总体规划方案的编制，虽然未曾正式报批，却为今后的规划打下了基础。

其中，1953年制定的《武汉市城市规划草图》，作为建国后武汉市第一份总体规划文件，预测了市区人口20年后可由135万人发展至224万人，按此人口要求．规划对居住用地的需求和分布进行了安排。规划还对城市发展方向和空间进行了论述，认为武昌地势较高，是未来发展的重点，特别提出东南油坊岭、东北青山地区可作为重型工业选厂对象。对行政中心的安排是这个规划的一大特色，规划提出市行政中心在汉口中山公园前人民广场，省行政中心在武昌阅马场，中南行政中心在现洪山广场附近。

《武汉市城市总体规划》着眼于“为大型工业建设服务”，着重进行了工业区及铁路枢纽等选址定点，规划了武昌青山、答王庙、钵盂山等新的重工业区和关山、黄土山、长丰南垸、十里铺以西地区等保留工业区。在分析了近期重工业、地方工业以及高等院校和交通运输的发展后，规划严格按照前苏联的工作方法，以基本人口推算总人口，将1972年人口调减到197万，规划用地面积为203平方千米。规划新建居住区参照前苏联城市规划的定额，拟定每人居住面积近期为4.5平方米，中期为6平方米，远期为9平方米。人均生活居住用地由现状的25.5平方米增加到规划期内59.8平方米。

《武汉市城市建设规划（修正草案）》集中总结了“一五”时期武汉城市建设的经验教训，提出城市性质及发展方向是“将要建成为钢铁、机械、化学等工业的基地，又是科学技术、文化教育的基地和交通枢纽，对于湖北省和华中协作区工农业的发展，担负着技术支援和经济协作的重大任务”。规划提出了城市规模不宜过大的思想，在分析人口增长各种可能性后，将1967年城市人口规模控制在240万人左右。按照适当分散工业布局的思路，以适应国家进一步工业建设的要求，规划提出在武汉地区（当时孝感专区临时划人了武汉）内选择一些交通、能源、资源和给排水条件优越的中小城镇和开辟卫星城镇（如葛店）作为工业基地。

二十世纪五十年代制定的一系列城市建设规划奠定了武汉市城市发展的基本框架，为社会主义城市建设的进行提供了基本依据，其演变反映了在社会主义建设初期武汉城市规划对历史传统的继承和对新模式所进行的艰苦探索。其中，不能不提到的两个至关重要的人物，即1950年首任武汉市都市计划委员会副主任、武汉市建设局局长的著名建筑教育家鲍鼎先生和国家城建总局前苏联规划专家、苏联科学院院士巴拉金先生。

在我国规划领域享有“北梁（梁思成）南鲍（鲍鼎）”之誉的鲍鼎先生，20世纪40年代初曾任原中央大学建筑系主任，早年还是“国父实业计划研究会”城市建设小组成员之一。1945年冬，他辞去原中央大学教职，应邀担任“武汉区域规划委员会”秘书长兼规划处处长，先后参与和主持了《武汉区域规划初步研究报告》及《武汉三镇交通系统土地使用计划纲要》。建国后，作为1953年、1954年、1956年和1959年四轮武汉城市规划的实际主持人，鲍先生把他对武汉城市建设发展的真知灼见贯穿到武汉市的规划和建设中，对武汉城市规划产生了重大而深远的影响。例如，他在《武汉区域规划初步研究报告》一文中提出了“拟建青山长江铁路大桥，并在附近建货运站和水陆联运码头，使青山形成‘重工业卫星城’”，在其后主持的《武汉市城市规划草图》中，他的这一思想促成了使青山以南石山周围地区变成规划最大的保留工业区之一，选定保留面积348公顷（可建厂面积约900公顷），对稍后的武钢的选址具有不可磨灭的功劳。又如，1953年铁道部设计长江大桥江北联络线时原拟利用老江岸编组站进行扩张，顺势向南引线穿越市区与龟山长江大桥接轨，鲍先生与史青先生一道与铁道部反复磋商，据理力争，最后争取新线从丹水池出线，沿张公堤方向至宗关跨汉江，使汉口市区用地扩大了3倍，这个方案是他在早期撰写的《武汉三镇交通系统土地使用计划纲要》提出并图示了的。由于受到历史条件的限制，鲍先生的许多重要规划观念被一时湮没或搁置，殊为可惜可叹。诸如：“应防空疏散及高速度交通的需要，于必要地点建筑地下铁道若干条，并于长江襄河的适当地点渡水连接，使三镇打成一片”，如“武汉欲以国际都市姿态出现，自应建设地下总管（即现在的综合管沟）”，“武汉有江河环绕，湖山掩映，稍加布置，实不难成为世界最伟大和最优美的花园城市”。最振聋发聩的结论当是他在《武汉三镇交通系统土地使用计划纲要》中宣示的：“武汉未来不仅是中国境内与东亚的大城，由于其地理和经济上的优越地位，必将发展成为世界性的城市……届时，武汉纵不能超越芝加哥，亦当与它并驾齐驱为东西半球唯一的内陆最大都市……武汉未来的人口规划工业化以后可增至四百万乃至五百万人，不仅要为武汉未来增加的人口打算，更要为武汉外围许多村落和乡镇增加的人口打算。”这些精妙的观点和不凡的卓识即便于今天看来也十分超前，十分贴切于武汉城市规划和城市建设的发展思路。尽管如此，鲍鼎先生在新中国成立的10余年间，仍不遗余力地亲身参与制定规划的过程中，以饱满的热诚、聪明的才智发挥了巨大的领导作用，如对长江大桥龟山头引桥设计的修改、黄鹤楼的选址等，留下了不少佳话。

巴拉金先生是《武汉市城市规划草图》和《武汉市城市总体规划》的技术指导。他于1953年在武汉就城市规划问题做过一个报告，较集中地体现了他对武汉城市规划设计的观点。他指出，形成一个城市的基本要素是工业、交通运输、机关和大专院校，若按基本要素推算基本人口，武汉市城市人口可发展到230万人；除对旧区进行改造外，还要开辟一些新居住区，以保证城市发展后有必要和良好的居住用地条件；在选择工厂厂址时，不能完全从工厂本身所需条件出发，除应有保留发展地带外．还要考虑工人和家庭住宅的分布，由此提出在青山地区建厂，可就近在徐家棚一带建居住区，因为它有广阔的空地，地处滨江，可建滨江林荫大道、公园，右边与绿化隔离带相连，且与旧市区以干道相联，交通也是方便的；作为大城市的武汉市，为解决交通问题，只建一座长江大桥是不够的，要考虑第二座长江大桥，尽管这座桥要等武汉发展到相当规模后再建，但在城市远景计划中应予考虑；汉口旧城虽是资本主义制度下的产物，但在改造时必须慎重，不能采取粗暴的办法；武汉市应以中山公园前面广场为市中心，由此中心广场开辟一条大道，直通汉水边的集家嘴，构成市中心的中轴线，并遥对汉阳南岸嘴；再由南岸嘴隔江与武昌洪山广场通向江边大堤口的干道遥望，形成三镇的艺术构图。这一构思一直保留到1959年的《武汉市城市建设规划（修正草案）》总平面图中。虽然在后来的实际建设中被逐步放弃，但是其反响至今犹在。抚今追昔，我们该如何看待前苏联专家对中国城市规划的影响呢？原国家建设部副部长、1954年《武汉市城市总体规划》国家城建总局工作组成员周干峙先生说过：我们至今不能不承认，二十世纪五十年代在国家基础十分薄弱、缺乏城市规划建设经验的情况下，引进已经进行了10余个五年计划的前苏联城市规划体系，其思路是应该值得肯定的，因为前苏联城市规划体系的突出之处在于，它第一次把技术和政治密切结合起来，许多新建筑、新城市根据规划一片片建设起来，主要得益于土地国有和计划经济。前苏联经验帮助我们打下了良好的基础，迎来了新中国城市规划的第一个黄金期。

这是多么奇妙的一种交汇啊，以鲍鼎和巴拉金为代表的中外城市规划大师共同架构了新武汉城市规划的起点，他们有很多想法只停留在纸面上，但是武汉规划的先进性和高瞻性由此奠定，余响不绝。

回顾1949—1978年的30年。武汉城市规划踏着社会主义计划经济时代的节奏，将工业发展确定为城市工作的重点，强化城市的功能分区和工业布局，强调基础设施建设，构筑起城市骨架，确立了三镇整合的发展思路。30年来，城区人口由94万增加到228万，增长了1.43倍，建成区面积由34.7平方公里增加到164．55平方公里，增长了3.75倍，其中，“一五”时期，年均增加约10平方公里，为武汉历史上空间拓展最快的时期之一。按照规划，武汉先后建成了青山、关山、中北路、石牌岭、余家头、白沙洲、鹦鹉洲、七里庙、庙山、易家墩、堤角和唐家墩等12个城市工业区和1个远郊葛店化工区，三镇城市干道系统基本形成，以杨泗港、舵落口水陆联运港区为代表，城市对外水陆交通能力显著提升，武汉在全国的地位保持领先，工业总产值仅次于京、津、沪，排名第四。但是，自1962—1978年的16年间．年均城市建设用地增加不到2平方千米，显示着武汉城市发展开始出现一定的停滞趋势。城市住宅和配套紧张、旧城改造滞后、环境污染压力加大等问题也日渐突出，这一切都对城市总体规划提出了现实而迫切的要求。

改革开放的城市转型时期

（1979—2008年）

春江水暖鸭先知。1978年底，中共十一届三中全会召开，作出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，实行改革开放的政策。为了贯彻这一决策和国民经济“调整、改革、整顿、提高”的方针，在1973—1985年城市总体规划的基础上，武汉市于1979年决定重新修订城市总体规划，统筹安排城市各项建设以加强城市建设管理。与此同时．武汉市城市规划管理局于1979年5月成立，随着国务院颁发的《城市规划条例》，新的规划体制和观念开始全面建立。在这一背景下，形成于1980年的《武汉市城市总体规划方案》于这年底经省政府报请国务院，并于1982年6月获得国务院正式函复同意。武汉城市建设在城市建设总体规划的指导下加快了步伐。1984年6月，国务院在批转《武汉市经济体制改革试点实施方案》中提出“要抓紧修订武汉市城市总体规划”的要求。经过两年的努力，1987年1月基本完成城市总体规划的修订工作，从经济体制改革的新情况、新问题出发，对1982年批复的全市城市总体规划的城市性质、发展规模和空间布局进行了重大调整和补充。1990年，国家《城市规划法》颁布，标志着城市总体规划的调整进入了法制化的轨道。其后，为适应城市内外部发展条件的快速变化，武汉市先后于1993年、2004年开展了两轮城市总体规划的修编工作，对城市发展战略作出了重大调整，引导城市空间布局发生了根本性的变化。

其中，1982年《武汉市城市总体规划》带有较强的过渡色彩。规划继续坚持控制城市规模的思想，将2000年城区人口规模控制在280万人左右，建成区面积规模控制在200平方千米以内。为此提出了一系列措施，如控制在城区内新建、扩建大中型企业，积极建设远郊小城镇；在城市近郊区不再开辟新的工业区等。规划提出充分利用三镇的自然地形特点，达到三镇均衡发展、各成体系的格局。规划内容重点向武昌倾斜，强调着重加强江南地区运输设施和商业服务网点的建设，使长江南北地区相对独立；加强城市分区分片设施配套解决；兴建长江二桥、汉口火车站、武汉客运港、天河机场、以及大批货运站场；将葛店、蔡甸、纸坊、金口、新沟列为武汉的工业卫星城镇。在1982年城市总体规划指导下，武汉城市空间发展继续以轴状延伸为主导和各组团之间的填充，城区渐次连片发展。整体来看，城市总体规划在这一阶段主要是对城市商业配套设施和基础配套设施布局作出安排，城市空间格局变化不大。

为适应新形势的要求，1988年制定的《武汉市城市总体规划》对城市性质进行了丰富，提出“武汉市是湖北省的省会，是座富有革命传统的历史文化名城；是全国重要的水陆空交通枢纽、通讯中心和对外通商港口；是我国重要的钢铁、机械、轻纺、化工、电子等传统工业的生产基地，并将逐步发展为我国光纤、微电子、激光、生物工程、新材料等新兴产业基地之一。在改革开放中将形成为华中地区和长江中游的商业、贸易、金融、科技、文教、信息中心”。规划对城市规模进行了较大幅度的修订，提出“至2000年，中心城市人口规模预测控制在350万人左右，建成区面积控制在245平方千米以内，流动人口日均70万人左右（含暂住人口），城市基础设施负荷量约为420万人”。规划对城市空间布局也进行了多层面的深化，即在传统三镇格局的基础上，第一次提出了完整的市域城镇网络体系，由中心城、卫星城、县城关镇、县辖镇、集镇5个层次构成；整个城镇网络布局以长江和京广铁路呈十字轴线展开，以中心城为轴心，汉丹、武黄铁路、国道、汉水为放射线，在轴线上和放射线上分布不同功能、不同层次和规模的城镇群；在中心城区边缘建设武汉经济技术开发区和东湖新技术开发区，使其发展成为城市新的重要发展极。

整体来看，随着1988年《武汉市城市总体规划》的实施，三镇空间发展在内部更加密实填充的同时，两大开发区的建设在汉阳西南方向和武昌东南方向的拓展起到了决定性的作用，带动城市空间形成新的跨越。因土地有偿使用制度的全面施行，旧城改建开始大面积地启动并有了突破性进展；多年规划控制的新客运港、汉口新火车站、长江二桥、新机场的陆续建成，给水、排水、能源、电信等市政公用设施也加快改善，城市发展出现了显著的提速，发展动力明显加强。但是第三产业的迅速发展开始带来城市空间结构的重组，“三资”企业、区街工业、乡镇企业及个体私营企业等多元化经济力量对空间的需求矛盾加剧，原定的城市人口规模及用地范围均面临突破，城区人口与工业密度过大，城区外延发展出现自发性和盲目性，规划相对建设出现“滞后”现象，这一切都意味着城市规划需要提出新的结构布局，寻求新的战略发展空间。

《武汉市城市总体规划（1996—2020年）》于1995年底编制完成，国务院于1999年2月正式批复。该规划立足于城市人口、经济、规模等要素加速发展的形势，主要从3个方面进行了突破：

一是更加突出中心城市的综合地位和辐射能级，修订城市性质和发展目标，明确提出武汉的城市性质是：“湖北省省会，我国中部重要的中心城市，全国重要的工业基地和交通、通讯枢纽。”城市发展目标是：“建设成为经济实力雄厚、科学教育发达、服务体系完备、城市布局合理、基础设施完善、生态环境良好、社会高度文明并具有滨江滨湖城市特色的现代化城市。”这一结论简明也更丰富，是几任市领导、专家和学者共同研究的结晶，更是对武汉城市发展数十年来探索的结果。

二是以区域城镇化发展趋势研究和武汉市土地资源、环境容量评价为基础，科学预测城市发展规模，合理分布城市人口。根据预测，至2020年，主城实际居住人口将发展到505万人．全市常住总人口将发展到970万人，其中城市人口达到770万人，全市城市化水平将提高到80%以上。

三是按照实现城市发展模式转变的要求，在优化主城三镇空间布局，促进三镇均衡协调发展的同时，大力发展城镇地区，优化市域城镇体系格局。规划提出通过国家公路主干线、铁路、港口等大型项目建设布点，带动人口、工业和一批重大工程向重点镇加快发展，促使其形成规模。规划相应提出由1条绕城公路、3条主城环路和10条快速放射线共同构成的快速道路系统以及7条轨道交通线路和9条过长江通道的交通支撑体系。

《武汉市城市总体规划（1996—2020年）》是历史性的一个规划，它第一次将城市规划区由主城扩展到市域，第一次摆脱蓝图式规划的局限，着重战略的制定和表述，第一次将规划实施措施纳入文本，以寻求规划实施的法定效力。规划实施近十年来，武汉城市产业空间结构调整、综合交通建设和房地产开发取得了长足进步，保障了城市经济的持续快速增长，但是随着市场经济体制的日益建立、全球化和区域一体化程度的加深、城市规模的扩大和利益多元格局分化的加深等种种内外部条件变化，城市发展也出现更加错综复杂的局面，城市发展战略特别是空间战略面临着严峻的挑战。主要表现在：城市三次产业结构进一步优化，但是传统产业比重过大，现代服务业发展明显滞后，未能充分体现现代化中心城市应有的功能特征；城市化进程加快，人口持续快速增长特别是近郊区人口增长迅速，但规划提出的适度疏散老城区人口的目标没有实现；山水园林城市创建力度加大，人居环境进一步改善，城市个性魅力不断增强，但“滨江滨湖城市特色”有待彰显；交通市政基础设施不断完善，但公共投资缺口加大，仍不能满足城市快速发展的要求；小汽车即将进入家庭，快速交通网络建设滞后，城市交通面临极大挑战；武汉城市圈建设刚刚起步，区域竞争面临严重挑战，区域协调发展有待加强。特别是从空间角度来看，虽然城市规模迅速扩大，但主城继续填充发展并向外蔓延，主城周边地区发展迅速，生态廊道受到侵占，规划确定的“主城+卫星城”的空间发展模式实现不够理想，不利于交通、环境的持续改善。如何真正适应社会经济转型的战略需要，应对上述挑战，需要在总体规划层面建立更加灵活也更有约束性的空间引导目标和战略。

新一轮城市总体规划（2006—2020年）修编启动于2006年8月，基本编制完成于2006年底，目前正在上报国务院过程之中。规划以科学发展观为指导，着重抓住国际国内制造业加快向中西部地区转移和区域城市化加速发展的战略机遇，加快转变经济增长方式，推进经济结构的战略性调整，构建资源节约型和环境友好型社会，实现城乡统筹，促进社会和谐，建设最适宜创业和居住的城市。规划立足于我国中部地区的中心城市的定位，提出城市发展的总体目标是：“坚持可持续发展战略，完善城市功能，发挥中心城市作用，将武汉建设成为经济实力雄厚、科学教育发达、产业结构优化、服务体系先进、社会就业充分、空间布局合理、基础设施完善、生态环境良好的现代化城市，成为促进中部地区崛起的重要战略支点城市，进而为建设国际性城市奠定基础。”中部崛起的重要战略支点不是目标的下降，是武汉更加务实的追求。是在区域一体化竞争中新的发展平台。

通过分析改革开放20多年武汉城市空间拓展的脉络，结合实际情况，规划提出轴向拓展、组群推进的空间发展模式，构筑形成若干条以复合公共交通走廊为依托的“TOD”发展轴，引导新增居住、就业在空间上更加集约布局，构建城市空间拓展的科学秩序，为各行各业提供资源环境许可的发展空间，促进经济社会可持续发展。主要考虑有三个方面：一是通过轴状拓展改变主城“摊大饼式”的发展模式；二是适应武汉的自然条件，最大程度地保护生态空间的连续性和完整性；三是依托复合交通走廊，形成“两江三镇、多轴多心”的都市发展区空间结构，具体包括东部、东南部、南部、西南部、西部、北部等6大新城组群，每个新城组群包括4—5个城市组团，新城组群之间控制大型生态绿楔，以保障各组群一体化的有机生长。

改革开放以来，武汉先后4次修编城市总体规划，既是规划对城市发展转型的适应，更是规划努力发挥前瞻性引导作用的过程。正如2008年4月省委副书记、市委书记杨松在听取新一轮城市总体规划汇报后所讲的，“这个规划符合省委省政府对武汉市的定位，符合中央批准的中部崛起战略和‘两型社会’试验区的基本要求。”同时，他指出“在城市规划实施的过程中，由于社会经济的发展，由于城市所在区域的不断变化，由于国际化、市场化、全球化进程的加快，城市功能和定位的不断调整，在不违背总体原则的前提下，对规划进行适当调整也是必要的”。我们应该看到，在复杂的环境中，受政治、经济、文化等多方面的影响，城市空间格局的发展既有其科学的规律性也有着诸多的不确定性，更面临着众多现实问题和局部利益的挑战，如何把握探索城市空间演变的趋势，不断优化城市总体规划对城市空间拓展的引导，促进城市的快速发展，仍然是规划工作者长期努力的目标。

（载2009年第二期）